Rättsskipning och lärdomar efter Afrikas världskrig

Sverige deltar genom EU och FN i flera civila krishanteringsinsatser för att stärka rättssamhället i postkonfliktländer. Men insatsernas effektivitet begränsas av oklara målsättningar och en brist på helhetsperspektiv, vilket får konsekvenser för resultaten. Med aktuella politiska och institutionella förändringar i både Kongo och nordafrikanska stater finns nu chansen att etablera tydligare riktlinjer om innebörden av rule of law i olika samhällen, skriver Sara Norrevik.

När milisledaren Gédéon Kyungu Mutanga dömdes för brott mot mänskligheten 2009 sågs det av människorättsorganisationer som en milstolpe för rättsskipning i Demokratiska Republiken Kongo. Domen kom efter en 19-månader lång rättegång - den största i sitt slag i Kongo. Den gav upprättelse till hundratusentals människor som terroriserats av Mutangas milis och fördrivits från sina hem, i det område i Katangaprovinsen som av lokalbefolkningen kallas Dödstriangeln. För att sätta Dödstriangeln i rätt kontext kan det nämnas att de båda krigen i Kongo, med dödssiffror på över fem miljoner människor under en tioårsperiod, omtalas som Afrikas världskrig.

Domen mot Mutanga och hans medbrottslingar utgör ett undantag i ett samhälle som präglas av ett korrupt system med utbredd straffrihet för grova brott mot mänskliga rättigheter. Det råder brist på utbildad personal inom det civila rättsväsendet, och de utredare, domare och åklagare som finns saknar garantier för sin säkerhet. De får lön oregelbundet - ibland inte alls. Oddsen är alltså låga för att en rättegång mot en milisledare på Mutangas nivå skall äga rum.

Efter utredning, rättegång och dom väntar nästa steg i rättskedjan: straff. Redan vid domen varnade Human Rights Watch för den påtagliga risken för fritagningsförsök i de bristfälliga kongolesiska fängelserna. I september 2011 kom dåliga nyheter för Mutangas offer: Tusen fångar lyckades i en fritagningsoperation rymma från högsäkerhetsfängelset i Katanga (östra Kongo), inklusive terrorledaren själv. Ett par hundra fångar kunde senare fångas in av polis men de flesta är fortfarande på fri fot.

Så länge Mutanga och andra terrorledare går fria, lider inte bara offren av brist på upprättelse; själva idén och hoppet om en fungerande rättsstat lider bakslag. Människor tenderar istället att vända sig till sedvanerätten, traditionella hövdingaråd eller göra omedelbar rättvisa genom att ta lagen i egna händer. De alternativa rättssystemen ger, i brist på annat, en viss rättvisa och systemen åtnjuter ofta acceptans i de lokala samhällena. Men oklara gränser för den traditionella rättens auktoritet kan ge problematiska människorättsliga konsekvenser. Parallella rättssystem ger även en urholkning av statens redan bristande legitimitet. Alla delar i rättsprocessen måste fungera för att upprätthålla ett verkligt rättssamhälle och minst lika viktigt är att upprätthålla idén om statens rättrådighet. Detta är långt från Kongos verklighet.

Viljan till insatser finns - men målbilden är oklar
Både EU och FN bedriver insatser i Kongo och i andra konflikt- och postkonfliktländer, för att reformera och stärka rättssamhället. Sådana insatser går i linje med arbetet för mänskliga rättigheter och demokrati. Pålitliga offentliga institutioner, lag och ordning, rättssäkerhet, är även en förutsättning för ekonomisk tillväxt. Sverige deltar med personal och resurser för att återuppbygga och reformera rättsväsendet genom så kallad rule of law reform i länder som DR Kongo, Afghanistan, Kosovo, palestinska områdena och Irak. Några av de myndigheter som deltar med personal till olika multilaterala insatser inom civil krishantering är Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket, Tullverket och Kriminalvården. För att ge några exempel uppgick Polisens utgifter inom detta område till ca 200 miljoner kr under år 2009, Kriminalvårdens utgifter uppgick samma år till ca 12 miljoner kr, medan Domstolsverkets utgifter uppgick till ca 2 miljoner kr. Kostnaderna för Försvarsmaktens fredsfrämjande insatser uppgår till ca 2 300 miljoner kr per år.

Fallet med Mutanga visar hur bristande säkerhet i fängelser riskerar att kullkasta tidigare civilrättsligt arbete inom polis och domstol – och till viss del även militära fredsfrämjande ansträngningar. Det är ett tydligt exempel på de akuta reformbehoven för rättsstaten som finns i många postkonfliktländer. Problembilden är alltså tydlig. Målbilden för de internationella insatserna är däremot mindre tydlig, vilket har påvisats i utvärderingar av EU:s och FN:s rättsstatsinsatser de senaste åren. EU har snart ett decenniums erfarenhet av civil krishantering vilket möjliggör perspektiv på och resultatuppföljning av insatsernas verkan. Vad gäller rule of law reform har EU:s arbete präglats av en ”on-the-go” approach. Istället för tydligt formulerade mål för rule of law-reform, hanteras frågan som om rule of law självklart uppkommer och ”känns igen när det finns på plats”. Rule of law-konceptets innebörd framstår som oklar och de försök till definitioner som finns, visar att förståelsen varierar mellan olika insatser. I vissa fall har begreppet en snäv betydelse och syftar på en rent legislativ reform, i andra fall finns en bredare förståelse som inbegriper större delar av rättssektorn, inklusive samverkan med civilsamhället. För att uppnå resultat och undvika missförstånd mellan inblandade parter bör tydligt definierade mål prioriteras på alla nivåer.

Kritik från Riksrevisionen
Politiska motiv för internationella insatser är lätta att finna (”främja demokrati”, ”främja god samhällsstyrning”, ”respekt för de mänskliga rättigheterna”), men de konkreta målen – vad som skall uppnås med bidragen – är desto mer dunkla. Detta genomsyrar inte bara policydokument inom EU och FN, utan även hos de medverkande myndigheterna här hemma. Riksrevisionens rapport "Svenska bidrag till internationella insatser" (RiR 2011:14) framhåller att regeringen visar på en ambitionsökning för deltagande i internationella insatser - både militära och civila - men pekar även på en rad problem i hanteringen och myndighetsstyrningen.

Här återkommer problemet med oklara målbilder; en konsekvens av detta blir svårigheter med resultatredovisningen. Riskrevisionen pekar på hur regeringens rapportering till riksdagen präglas av begränsad information och bristande resultatredovisning. Vad har egentligen uppnåtts? Desto otydligare mål, desto svårare för myndigheten att veta hur och vad som ska rapporteras. Med opreciserade mål riskerar inte bara resultaten av verksamheten att bli svåra att utvärdera och bedöma, även styrning och organisering av insatserna på lokal nivå riskerar bli otydlig.

Rent kvantitativt finns en hel del rapportering att hämta från de utsända, vilka rapporterar hem till ansvarig myndighet. Myndigheten rapporterar vidare genom årsredovisningen. Däremot finns ingen analys av personalbidragens faktiska skillnad. Även erfarenhetshanteringen från de civila krishanteringsinsatserna – vilken Folke Bernadotteakademin ansvarar för – har enligt Riksrevisionens rapport stora brister. Personalbidrag till internationella insatser ger intryck av att fungera som politiska verktyg snarare än att göra skillnad.

Med ett nyligen avslutat – och ifrågasatt - presidentval i DR Kongo, samt kommande provins- och senatval under 2012, är politiska och institutionella förändringar att vänta i landet. Detta ger nya möjligheter för reformer och kan innebära nya samarbetspartners för de multilaterala organisationernas närvaro. Tio eller hundra utsända svenska kriminalvårdare kommer inte att lösa Kongos akuta problem, men utgör tillsammans med andra länders utsända en viktig roll i reformarbetet. Men desto viktigare än att räkna personalbidrag i siffror är själva verksamheten: vad ska uppnås och hur vet vi när det är uppnått? För att våra bidrag ska göra nytta och främja en pålitlig rättsstat krävs att insatserna i högre grad präglas av (1) ett helhetsperspektiv där alla länkar i rättskedjan hanteras (2) tydliga mål för verksamheten och beskrivningar av vad man avser uppnå med rule of law, anpassat till lokala förhållanden och utformade i samråd med lokala aktörer. På så sätt minskar risken för brister i rättskedjan och konsekvenser i form av oegentlig straffrihet, initiativ till ”omedelbar rättvisa” och ett godtyckligt rättssystem, vilket i värsta fall ger en nedåtgående spiral som kullkastar tidigare fredsfrämjande ansträngningar.

Sara Norrevik, statsvetare