Bristande styrning av internationella insatser

Civil-militär samverkan är populärt. Militärledningar inseratt traditionella kärnkompetenser inte är tillräckliga för uppgifter militärernu är satta att lösa, och politiker inser komplexiteten i de mål som sätts uppför internationella engagemang. Samarbete mellan militär personal ochbiståndsarbetare eller politiska rådgivare blir centralt. Det väcker frågor omstyrningen av mer eller mindre samordnade internationella insatser, skriverJohan Larnefeldt.

Olika krav på resultat
Utvecklingssamarbetet har debatterats med ökande intensitetde senaste åren. När det senaste decenniets utveckling gått mot stärkt ägarskapför mottagare och större harmonisering mellan givare, har fokus i Sverige framförallt legat på resultat och transparens. Biståndsministern har varit den kanskemest aktiva deltagaren i det svenska samtalet, och ihärdigt insisterat på attman ska kunna se vad varje svensk biståndskrona ger, något som påverkat Sidasinterna strukturer och resultatuppföljningar. Rimligheten och framgången idessa strävanden kan ifrågasättas, och den biståndspolitiska debatten grundasofta på ideologiska fördomar. Dock är det tydligt att det svenskautvecklingssamarbetet står under betydligt starkare belysning än förr.

Debatten om militära insatser är annorlunda. När det gällerregelbundna medieavslöjanden om skenande budgetar kan Försvarsmakten och Sidavisserligen påminna om varandra, men diskussionerna om deras faktiskaverksamheter förs med skilda utgångspunkter. Medan biståndsministernregelbundet lanserar medieutspel på temat att hon inte vet, men gärna villveta, vad Sidas verksamhet leder till, hör vi inte försvarsministernifrågasätta – eller ens förklara – vilka effekter svensk militär närvaro iomvärlden har eller har haft. Detta förhållande speglas i den mer allmännamediedebatten, där svenska internationella insatser mest blir en fråga om attvara för eller emot – eller möjligen om huruvida det ska vara fem eller åttaGripenplan.

Inom utveckling och bistånd är det vanligt att hänvisa tillden så kallade mikro–makroparadoxen: trots tydliga resultat på mikronivå(hälsa, utbildning, försörjningsmöjligheter) är det inte lika lätt att setydliga effekter på makronivå (tillväxt). Även om denna tanke bygger på det felaktigaantagandet att enskilda biståndsinterventioner i allmänhet har syftat till ökadtillväxt, kan en jämförelse med militära insatser vara relevant. För attdiskutera skärningspunkten mellan utvecklingssamarbete och militära insatserfrån en svensk horisont är Afghanistan det mest relevanta exemplet.

Varningssignal från Riksrevisionen
Riksrevisionen presenterade nyligen en omfattande granskningav Sveriges bidrag till internationella insatser. Slutsatserna är inteuppmuntrande. Vad gäller faktiska resultat av de svenska bidragen konstaterasatt regeringens styrning utformats utan att konkreta resultat har efterfrågatspå ett tydligt sätt. Därför är resultaten mycket svåra att bedöma.Riksrevisionen påpekar bland annat att Försvarsmaktens rapportering framförallt inriktas på närvaro, materiella resurser och allmännaförmågor, snarare än på uppnådda resultat. Man menar också att regeringensstyrning är splittrad utefter utgiftsområde och ansvarig myndighet, vilketförhindrar heltäckande rapportering till riksdagen. Detta är tydligt inte minsti styrningen av svenska insatser i Afghanistan.

ISAF: s strategiska doktrin för insatsen i Afghanistan– counterinsurgency eller COIN – innebär närmast per automatik en intimsamordning av militära insatser och biståndsinsatser. COIN handlar om attsamtidigt som ”upproret” bekämpas, eliminera dess drivkrafter, genom att skyddacivilbefolkning och skapa en legitim stat inklusive lokal administration.Bedömningen att sådan samordning är önskvärd verkar delas av Försvarsmakten meninte fullt ut av Sida, eller av biståndssektorn i stort. En slutsats som kandras utifrån Riksrevisionens granskning är att som regeringens styrning avdessa två myndigheter ser ut kan de båda följa sina respektive styrdokument ochändå hamna i helt skilda positioner. Trots att samverkan betonas på retorisknivå tillämpar regeringen separata styrsystem och -processer förutvecklingssamarbetet och för de militära insatserna.

Regeringen har alltså inte integrerat substantiellsamordning av bistånd och militära insatser. Resultaten är därefter, enligtRiksrevisionen, som menar att faktisk samverkan i Afghanistan huvudsakligenbestår i ”att civila och militära aktörer bor och verkar i samma område,informerar varandra och identifierar vilken aktör som ska göra vad.” Det ärknappast tillräckligt utifrån de högt ställda idealen, och det är värt attnotera att denna begränsning är en helt rimlig konsekvens av regeringens (bristpå) styrning.

Oförmågan att faktiskt tillämpa den civil–militära samverkansom förespråkas gäller också den faktiska, slutgiltiga resultatnivån – vadsom faktiskt uppnås genom svenska insatser i exempelvis Afghanistan. Regeringenhävdar – helt rimligt – att komplexiteten i internationella insatser gördet svårt att redovisa konkreta samband mellan svensk insats och reellaresultat. Som Riksrevisionen påpekar har detta dock inte hindrat samma regeringfrån att kräva just detta av det svenska utvecklingssamarbetet, som jukännetecknas av en liknande komplexitet och möjligen ännu fler inblandadeaktörer. Denna skillnad i krav- och bedömningsnivå är möjligen det första sommåste åtgärdas för att svensk civil–militär samverkan i internationellainsatser ska fungera bättre. Det andra är givetvis själva styrningen

Oklara målbilder
Ett möjligt konstaterande är att en tydlig rörelse mot mål-och resultatstyrning finns inom det svenska utvecklingssamarbetet, men inteinom internationella militära insatser, och än mindre inom civil–militärsamverkan. En orsak till skillnaderna skulle kunna vara målens karaktär. Målenför utvecklings- och biståndsarbete är visserligen komplexa, men ändå relativtstabila. Internationella insatser av militär karaktär kännetecknas av merglidande mål och motiv. Argumenten för internationell närvaro i Afghanistan ärett tydligt exempel: beroende på sammanhang kan insatsen sägas handla om attskapa förutsättningar för god samhällsstyrning, att skydda världen ellerSverige från transnationell terrorism, att leva upp till åtaganden inom FN, atträdda de afghanska kvinnorna från talibanerna, att värna mänskliga rättigheter,att främja flickors skolgång, eller att stärka Sveriges trovärdighet somsamarbetspartner till Nato. Större klarhet om målen på en allmän nivå skulle rimligenunderlätta fungerande styrning på lokal nivå.

Poängen här är inte att påstå att biståndsinsatser hareffekter, medan miltära insatser inte har det. Det är förmodligen möjligt föråtminstone amerikanska trupper att ”rensa” och (i militär bemärkelse)kontrollera stora delar av Afghanistan, men det är ännu inte möjligt för någonkonstellation av utländska aktörer att skapa en legitim och fungerande afghanskstat och lokaladministration. Man har helt enkelt inte lyckats med den civilakomponenten i COIN, utan stödjer en illegitim och djupt korrumperad regeringutan demokratisk förankring på lokal nivå. Det är visserligen helt rimligt attpåstå att en fungerande stat är Afghanistans bästa hopp, men detta ställer nyakrav på styrning och organisering, krav som alldeles uppenbart är svåra attleva upp till.

Som den politiska styrningen av den internationella närvaroni Afghanistan nu ser ut är militära insatser möjligen mest framgångsrika när defår vara just detta – och biståndsinsatser verkar lika ofta stjälpas somhjälpas av samröre med militära styrkor. Att se utvecklingssamarbete ochmilitära insatser – samordnade eller ej – som de centrala lösningarna ärgivetvis otillräckligt, eftersom det fundamentala problemet i Afghanistan snarareär politiskt. Problemen med civil–militär samverkan är inte naturgivna ochofrånkomliga, men om ansvariga beslutsfattare verkligen vill ha seriössamverkan på fältet behövs rimligen både fungerande styrkedjor och en ärligdiskussion om vad som egentligen är målet med internationella insatser som deni Afghanistan.

Johan Larnefeldt, statsvetare